2019年5月07

公营部门与私营机构合作

作者编制的/
Dörte Peters (seecon international gmbh)

执行概要

公共部门可能无法应付卫生和水管理方面的挑战,因此可能无法通过“伙伴关系”与私营部门合作。公私伙伴关系(ppp)是公共部门和私营部门之间的伙伴关系,目的是设计、规划、融资、建设和/或运营项目,传统上被视为属于公共部门的职权范围(INWRDAM 2010)。在此,我们将重点介绍公私伙伴关系在卫生和水管理方面的优势,并逐步说明如何实施公私伙伴关系。

优势
公私合作使公共部门能够通过财政、商业和其他类型的知识和技能以及在项目执行和管理方面的创新企业办法获利
PPP开辟了私人投资的机会
可以通过ppps委派函数
PPP合同保证了缔约各方的公平
缺点
公私伙伴关系的准备和实施是一个漫长而昂贵的过程
许多涉众:可能会导致对变更过程的分歧
契约设计需要深思熟虑,因此非常复杂
合同的一方可能会利用合同中缺失的条件
对于水和卫生设施等公共物品是否应该(部分)私有化,存在争议。必须保证向社会各阶层提供负担得起的服务

促进可持续环境卫生和水管理的公私伙伴关系raybet CS:GO

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(改编自Inwrdam 2010)

在建立卫生和水管理的体制框架时,建立公私伙伴关系是一个可能的步骤。关于建立卫生和水管理体制框架的更多信息可能有助于对还可以做些什么有一个概览(见制度框架)。一般来说,卫生和水的管理可以由公众负责(见国有化),或在私人手中(见私有化)或它是两者的混合物,如PPP。

为每个人提供水和卫生服务是千年发展目标(MDGS)的主要目标之一。国家和地方政府的核心责任也是满足所有公民的合法(人类)权利,并保障穷人的利益。在这方面,各国政府越来越多地通过各种形式的PPP寻求专业知识,预计将以实惠的方式显着促进实现地方和国家目标。因此,PPP是应对水和卫生服务挑战的一个制度选择,他们参与了能够为可持续卫生和水管理提供环境的过程。raybet CS:GO

公私伙伴关系为私人投资提供了机会,这可能导致项目的实现。否则,根据传统(预算)资金,这些项目将不可能或需要更长的时间来实施,这往往是不可接受的,因为某些公共服务或其适当水平应迅速得到保证(APPP 2009)。PPP的一个关键目标是将责任分配给最适合管理和处理这项任务的人。私营部门可能比公共部门更有效地管理某些责任(INWRDAM, 2010)。

私营部门总是以某种形式参与供水和卫生部门,从大型城市供水的建筑合同招标到非正式的在卫生地区提供随风的水。然而,目前是由于全球化的新作用,并且PPP在水和卫生部门的重要性增加(Inwrdam 2010)。

公共私人伙伴关系不同于私有化因为使用公共财产的权利被授予私人合作伙伴,以获得明确的时间(如商定的术语),并且在财务期限到期时,财产通常以其原始州或受其受到的影响如果投资增加其价值(APPP 2009),则收费。

PPP中的参与者

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(改编自SDC等人。2005)

公共私人伙伴关系(PPP)中的共同演员是:

  • 缔约方:地方当局,服务经营者
  • 主要利益攸关方(强烈影响PPP):(所有)缔约方、国家和市政府、投资者、监管机构、捐助者、工会、消费者和非政府组织
  • 利益相关者(受PPP影响):家庭、社区、性别群体、受益人等。

PPPS的机构也可能有助于使PPP的实施过程更容易,以委派函数,因此确保PPP将运行良好。

您可以看到每个actor涉及PPP的每个actor的球体如何与图表中其他人的领域重叠:

给定PPP中的演员示例。来源:SDC等人。(2005)
给定PPP中的演员示例。来源:SDC等人。(2005)

事情需要考虑

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(改编自FARLAM 2005)

ppp模式不仅有优势。关于将水和卫生设施交给私人部门,这是一种“公益”,人们进行了广泛的讨论。在决定PPP是否是卫生和水管理的正确选择时,需要考虑一些因素,以确保其良好运行。

  • 私营部门并不总比公共部门更有效
  • 服务规定通常对消费者的PPP往往更昂贵
  • PPP需要复杂和苛刻的合同
  • 寻找一个私人合作伙伴和制定合同可能非常耗时
  • 需要建立一个监测和执行PPP合同条款的系统(另见加强执法机构)
  • 需要明确定义不同涉众的角色和职责
  • 需要在合同中明确争议的暴露

在某些情况下,完全私有或完全公共的结构将更有意义。在这里阅读更多选项:

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如何推行PPP

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(改编自Appp 2009)

良好运作的PPP需要合作。来源:WSP (2003)
良好运作的PPP需要合作。来源:WSP (2003)

任何公共私人合作伙伴关系(PPP)的基本概念很简单:独自一人经过操作和维护并提供最终服务,公共部门将与私营部门的长期合同缔结,随后履行全部或部分活动代替公共部门。

公共部门只保留其监管和监督职能(例如制定标准对于提供的服务和符合性的监控)。另一方面,私营部门可以为直接从最终用户(并承担市场需求风险)或以租金等形式的公共部门收取服务费(并承担可用性的风险设施/基础设施)。私营部门通常也承担诸如此类的任务维护,并承担私营部门可以更好地管理的风险。

引入ppp模式的主要挑战之一是为所有参与者正确定义结构和“游戏规则”:必须分配角色和责任,必须从一开始就建立监管机制。此外,只有确保公民社会的参与,PPP才能取得成功。毫不奇怪,这些问题对公共事业也是至关重要的。然而,在公共服务提供中,相关政策可以逐步调整,而在PPP中,需要从一开始就设定“游戏规则”(SDC et al. 2005)。

以下是一份分步骤指导实施卫生和水管理公私合作伙伴关系的指南(改编自2009年国家卫生和水管理计划):

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步骤1 -战略规划

在制定和提出任何可能的项目之前,有必要制定长期的战略目标,这些目标应该通过有关的项目来实现。“战略”是一份文件,它设定了在5-20年期间要实现的目标。行动计划、工作流程等涵盖了长达5年的期间。
在此基础上,制定年度实施计划(业务、财务等)。尊重优先项目的执行确保了时间、金钱以及自然和人力资源的最佳投资。任何战略的一个重要部分是确定可衡量的目标、执行这些目标的时限、确保更广泛的社会协议以及评估所需的资金。战略规划还应包括政治和国家机构、科学机构、非政府组织和各种其他利益攸关方。
通过一个战略是其政治确认。因此,通过采用,它成为所采纳政策的一部分(见政策及法律架构想要查询更多的信息)。利益攸关方提供的长期和稳定的政治支持和广泛的支持是成功实施任何战略的主要先决条件。

步骤2 -确定战略实施目标和选择最合适的实施方案

良好的目标设定取决于作为有关战略的一部分,一个人实际想要达到什么,以及拟议的投资/项目的具体目标。它是以问题的准确定义为基础的,在这种情况下,不提前确定潜在的解决方案尤为重要。
在设定目标之后,有必要对有关战略的所有可能的解决方案进行分析,但也要在其他已采用战略的框架内进行分析。包括资本投资和那些不需要考虑的解决方案,并且在对所有解决方案进行分析之后,需要选择一个解决方案。
为了确保在公共部门无法获得担保的知识和技能,有必要计划留下外部律师。应通过公共招标程序挑选外部律师。

步骤3 -决定使用PPP模式和研究潜在投资者

在决定是否合理使用PPP模式时,应考虑PPP模式下公共部门的成本(在项目的整个生命周期内)是否低于传统采购模式。如果不能,PPP模式的使用需要确保一些其他重要的优势(如更容易进入供应市场、新知识、人力资源等)。
为了保证成功实施PPP模型,重要的是保证潜在投资者的利益,以及潜在投资者之间的最佳竞争。因此,在刊登私人伙伴的公布和实施公共投标程序之前研究市场兴趣非常重要。事实证明,在市场上提供的项目没有兴趣,它的结构应该改变,使其对潜在的投资者和招标者更具吸引力。

第四步-草拟及批准投标文件

当项目获得批准后,承包当局可以开始起草招标文件,以选择私人合作伙伴,即按照PPP模式实施项目。
承包当局必须提交投标文件。内容应与批准的项目一致。订约当局还决定在有关情况下应采用两种可能的公共采购程序中的哪一种(谈判程序或竞争性对话,见下文)。

第5步 - 实施公共招标程序,选择私人伙伴和签约

选择私人合作伙伴是管理公共采购的立法或特许授予程序中规定的公共采购程序。因此,PPP合同要么是公共采购合同,要么是特许合同。首先,需要作出关于公共采购程序的决定:

  • 谈判程序是一项程序,缔约当局咨询其选择的经济运营商,并与其中一个或多个谈判合同条款。
  • 竞争性对话是一种程序,任何经济经营者均可要求参加,订约当局可与承认参加该程序的候选人进行对话,目的是拟订一个或多个能够满足其要求的适当备选办法,并以此为基础,邀请获选的候选人提交投标书。

在选择了程序之后,进行采购,并需要选择私人合作伙伴。以下是合同的执行情况(交货、采购标的物控制、付款、担保等)。

步骤6 -合同的执行

通常情况下,签约一方或双方必须满足合同生效的某些商定的先决条件,因为合同通常是在签约时开始生效的。
合同执行的最关键阶段通常是结构或基础设施的建设或重建阶段。工程的完成(如果达成协议)通常是提供公共服务和最终用户或公共合作伙伴出现支付义务的先决条件。一旦工程完成,即当公共服务开始提供时,所提供服务的收益将确保投资回报,PPP项目将进入一个更安全的实施阶段。
在已经提供公共服务的阶段,重要的是公共合作伙伴要确保对这种服务的标准进行有效的监督。这一目标的先决条件是通过界定相关标准的合同条款来确保,私人合作伙伴有义务在提供商定的服务时履行相关标准,确保有效的内部和外部监督服务标准的组织和程序,以及在所提供的服务未达到商定水平的情况下应减少财政义务的比率。说规定必须还包括合作伙伴的义务和权利、义务等私人合作伙伴,以确保公众的合作伙伴有访问服务呈现位置(s),验证程序和访问有关文件,进入金融文件,等等。
鉴于PPP合约的长期性质,争议情况的发生是非常可能的,并且预见到合同中的决议的方式非常重要。应尽快解决争议,并在每个组织的适当水平处得到解决,以避免不必要的争议停滞。

第七步-合同的结束(到期或终止)

PPP合同是有固定期限的,就像所有其他义务一样,也有有限期限,这取决于合同中规定的期限。
在PPP合同及其定期终止的情况下,它们必须包括关于所有权转移的详细条款。PPP合同中必须规定的最重要的问题是移交时的竣工质量标准问题。所有使用转让产生的成果的权利也必须转让给公共合作伙伴,以及使用所需的(技术)文件。公共合伙人可能有义务在移交时接管私人合伙人的任何工作与该问题有关的员工。
在合同终止的情况下,主要规则是各方从其合同义务中释放,而在某些终止案件中的损害赔偿负债之外。合同终止还会导致恢复作为履行的一部分收到的内容以及任何福利的回报,主要是以金钱赔偿的形式,缔约方已从它应该返回的内容中积累。

适用性

公私伙伴关系适用于城市地区(包括贫民窟和非正式的定居点)、小城镇和农村地区,只要能找到一个认真的私人合作伙伴。

ppp并不一定要接管很大一部分的卫生和水管理。也可以为小的、特定的部门订立合同,因此它们在地方层面的适用性很好。

公私合作伙伴关系不适用于导致技术和其他方面迅速变化的项目,因为很难确定长期提供的服务的标准和可接受的确定性水平。为了适应这种快速的变化,同时预见并提前商定这种调整的成本,有必要提供足够的合同灵活性(APPP 2009)。

库引用
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世界银行;WSP;国际金融公司(2013年):开拓市场——为穷人的卫生设施进行国内投资的机会。(=会议版)。华盛顿:世界银行、水和卫生项目、国际金融公司(IFC)URL[访问:05.09.2013]
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